نسبت دموکراسی و حاکمیت توانمند
یکی از نظریه های جدید در توسعه اقتصادی توانمندسازی حاکمیت است. در این نظریه مسئله اصلی چگونگی افزایش قدرت اجرایی دولت است. این نظریه از سطح تحلیل کلان تا اجرای سیاست های موردی به بحث می پردازد. «مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه پژوهشکده مطالعات توسعه جهاددانشگاهی» با همکاری معاونت رفاه اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با هدف تبیین مبانی نظری توانمندسازی دولت و جامعه سلسله نشست‌هایی با حضور صاحب‌نظران برگزار میکند که طی آن نظریه‌های مفید و تبیین‌کننده برای وضعیت فعلی ایران معرفی شده و به بحث گذاشته شود. اولین نشست در این راستا در پژوهشکده مطالعات توسعه و حضور دکتر علیرضا سمیعی اصفهانی (پژوهشگر علوم سیاسی و عضو هیئت علمی دانشگاه یاسوج) ، دکتر علیرضا علوی‌تبار (پژوهشگر علوم سیاسی و استاد دانشگاه) و دکتر احمد میدری (اقتصاددان و معاون رفاه اجتماعی) به بررسی نظریه «دولت ضعیف، جامعه قوی» جول میگدال اختصاص یافته است. در این جلسه سمیعی اصفهانی به معرفی نظریه میگدال و تحلیل ایران عصر قاجار بر أساس این نظریه پرداخته و علوی‌تبار و میدری نیز در جایگاه ناقد به تشریح ظرفیت‌ها و تنگناهای نظریه میگدال پرداخته‌اند. نظریه میگدال از جمله نظریاتی است که در سطح کلان سیاسی به تحلیل چرایی به ضعف کشیدن و ضعیف بودن دولت می پردازد در ادامه گزارشی از این نشست تقدیم خوانند می‌شود.
سمیعی اصفهانی: مدخلی بر نظریه میگدال، ورود اندیشه مدرن در عصر قاجار
بررسی جامعه‌شناختی روابط دولت- جامعه در دوران قاجار از آن روی حایز اهمیت است که به اعتقاد بسیاری از کارشناسان و پژوهشگران مسایل ایران، مرحله اصلی گذار از جامعه، فرهنگ و نظم سیاسی پیشامدرن به سوی ایرانی نوین به شمار می‌آید. بر پایه الگوی نظری جول. اس. میگدال میتوان گفت عصر قاجار تصویر بارز و روشنی از یک «جامعه شبکه‌ای» و «دولت ضعیف» را بر ما عرضه می‌دارد. جامعه‌ای ناهمگون، پراکنده و چند پاره به لحاظ «کنترل اجتماعی» که هر کدام از بازیگران «نیرومند» اجتماعی نظیر شاهزادگان، روسای قبایل و ایلات، رهبران مذهبی، تجار و بازرگانان و اشراف زمیندار بخشی از کنترل اجتماعی را در اختیار خود دارند و در برابر سیاستهای نوگرایانه معدود نخبگان اصلاح طلب قاجار مقاومت می‌کنند. «دولت ضعیف» قاجار نیز که توانایی اعمال نفوذ موثر در پیرامون اجتماعی خود و انجام وظایف اولیه خویش- چه رسد به انجام تحول اجتماعی را ندارد- جهت حفظ موقعیت خود به ناچار به سیاست بقا (سیاست تفرقه بیانداز و حکومت کن، تقسیم و توزیع مناصب و حکومت ولایات بین خاندان خود، اعطای امتیازات اقتصادی به شرکتهای خارجی، سرکوب جنبش‌های مردمی و نیروهای مخالف…) پناه می‌برد.
با بهره‌گیری از چارچوب مفهومی میگدال میتوان ادعا نمود، ورود اندیشه‌های مدرن سیاسی از مغرب زمین به جامعه عصر قاجار، «استراتژیهای بقا» و الگوهای کهنه «کنترل اجتماعی» را تضعیف نمود و نظم سیاسی و تعادل سنتی جامعه را بر هم زد.
با این حال، وقوع انقلاب مشروطه و مواجهه ایرانیان با اندیشه و الگوهای مدرن غرب در زمینه حکمرانی و همچنین برخورد سریع وکوبندة امواج اقتصاد جهانی به ساحل آرام جامعه ایرانی، کیفیت و شیوه اعمال قدرت از سوی دولتمردان و همچنین مشروعیت حکومت را به چالش کشید و آن را به پروبلماتیکی بنیادین در سپهر سیاسی – اجتماعی ایران بدل نمود. با بهره‌گیری از چارچوب مفهومی میگدال میتوان ادعا نمود، ورود اندیشه‌های مدرن سیاسی از مغرب زمین به جامعه عصر قاجار، «استراتژیهای بقا» و الگوهای کهنه «کنترل اجتماعی» را تضعیف نمود و نظم سیاسی و تعادل سنتی جامعه را بر هم زد. ثمره این تحولات شکلگیری انقلاب مشروطه بود که شکافی اساسی بر پیکره ساختارهای سیاسی، اجتماعی و فرهنگی جامعه وارد آورد و دولت ضعیف قاجار به تعبیر جامعه شناختی با معضل انطباق کارکردی روبرو گردید. با این حال «استراتژیهای بقای» متعارض که از سوی بازیگران مختلف انقلاب مشروطه ارائه گردید نتوانست نقطه تلاقی و اجماعی بیاید به طوری که تداوم کشمکش‌ها و عدم هم‌پذیری سیاسی گروههای مختلف از یکسو و از هم پاشیدگی کنترل اجتماعی، خطر مداخله بیگانگان و از دست رفتن تمامیت ارضی کشور از سوی دیگر نهایتاً منجر به این شدکه انقلابیون «بقا و امنیت» را بر «تحول» پیشرفته ترجیح دهند. نهایتا اینکه مطالبات دموکراتیک آزادیخواهان به حاشیه رانده شد و استقلال و تمامیت اراضی به «متن» آمد. این دقیقه مستلزم شکلگیری دولت مقتدر مرکزی بود که در سیمای دولت رضاشاهی فعلیت یافت.
جول. اس. میگدال نظریه «جامعه قدرتمند[۱]، دولت ضعیف[۲]» را در کتاب مشهور خود به نام «جوامع قوی، دولت‌های ضعیف؛ روابط دولت و جامعه و ظرفیت‌های دولت در جهان سوم (۱۹۸۸) ، توصیف و تبیین نموده است. میگدال در کتاب خود سعی کرده است که ابزار هایی برای بررسی و فهم مناسبات دولت و جامعه درجهان سوم ارائه نماید. میگدال با تاکید بر دیدگاه «دولت درون جامعه» به سنجش قابلیت‌ها و ناکامی‌های دولت در بستر اجتماعی خود پرداخته است. به اعتقاد او دولت بخشی از محیط منازعه است و در کنش متقابل با سایر بازیگران اجتماعی به سر می‌برد. تمرکز بر روی مسأله تأثیر یک جانبه دولتها بر جوامع، بینش محدودی در مورد رابطه میان جامعه ودولت در اختیار ما قرار میدهد و جوانب مهمی از واقعیات اجتماعی از جمله اینکه چرا برخی دولتها توانایی‌های بیشتری نسبت به سایرین دارند از نظر دور می‌ماند. از این‌رو، به اعتقاد وی در هرگونه ارزیابی واقع بینانه نخست باید به ساختار اجتماعی توجه نمود. مولفه‌های اساسی الگوی نظری میگدال عبارتند از: دولت قوی، دولت ضعیف، جامعه شبکه ای[۳] (تارگونه) ، استراتژی بقا، کنترل اجتماعی و سیاست بقا.
نخستین مفهوم دولت است. میگدال متاثر از مدل آرمانی دولت ماکس و بر، معتقد است که سازمانی متشکل از کارگزاران متعدد تحت رهبری و هدایت نخبگان دولتی که از توانایی و اقتدار لازم برای وضع و اجرای قواعد الزام آور برای کلیه مردم و همچنین پارامترهایی برای به قاعده و تحت کنترل درآوردن سایر سازمانهای اجتماعی در سرزمینی مشخص برخوردار بوده و در صورت لزوم بتواند از زور مشروع استفاده کند. از نظر او دولت‌های قوی دولت‌هایی هستند که به میزان زیادی از توانایی‌های لازم (توانایی نفوذ، تنظیم روابط اجتماعی، استخراج منابع و توزیع یا اختصاص منابع) برای تحول اجتماعی از طریق طراحی، سیاستگذاری و اجرای برنامه‌ها برخوردارند، و دولت‌های ضعیف آن‌هایی هستند که تمایل و یا توانایی انجام تحول اجتماعی را ندارند. به اعقتاد میگدال ناکار آمدی رهبران دولتی که با موانع نفوذ ناپذیری برای اعمال سلطه دولت مواجه می‌گردند، ناشی از ماهیت جامعه‌ای است که رودرروی آنها قرار دارد. به عبارت دیگر ناشی از «مقاومتی» است که از سوی بخش‌های سنتی جامعه مانند؛ روسای سازمان‌ها، زمینداران، کار فرمایان، روسای قبایل و… از طریق سازمانهای اجتماعی اشان اعمال میگردد.
به گفته میگدال، دولت‌های جهان سوم حضور نافذ و چشمگیری در جوامع خودشان دارند اما بسیاری از آنها در کسب حمایت مردمی برای سیاست هایشان ناموفق عمل کرده اند. آنها به این دلیل ضعیف هستند که پاره‌های پراکنده جامعه همچنان قوی مانده‌اند و توانسته‌اند در سطوح مختلف (به خصوص ملی) با اقدامات دولت مخالفت نمایند. به عنوان مثال جمال عبدالناصر که با اصلاحات ارضی تحولی در جامعه مصر ایجاد کرد. به اعتقاد میگدال، اگر چه ناصر با موفقیت چشمگیری توانست از راه اصلاحات ارضی طبقه قدرتمند زمین داران بزرگ را از میان بردارد و گر چه توانست به گونه‌ای موثر در جامعه تحول ایجاد نماید اما قادر نبود نفوذ دهقانان محلی ثروتمند و متوسط و قدرتمندان محلی را که نمایندگانی سیاسی آنها بودند از بین ببرد.
مولفه دیگر نظریه میگدال جامعه قدرتمند (شبکه‌ای) است. در کشورهایی که دولتها با موانع عظیمی برای اعمال سلطه خودشان روبرو میشوند محیط اجتماعی به گونه‌ای است که بسیاری از ساختارها بر سر چگونگی سازماندهی واداره حیات اجتماعی با یکدیگر درحال منازعه هستند. جوامع مختلف جهان سوم مانند شبکه پیچیده عنکبوت انعطاف پذیرند میتوان گوشه‌ای از این شبکه را قطع نمود در حالیکه قسمت‌های باقیمانده شبکه بطور معجزه آسایی در میان بخش‌های دیگر می‌پیچده درست همانطور که میتوان رشته‌های مرکزی را قطع نمود در حالیکه شبکه به حیات خود ادامه میدهد.
مولفه سوم نظریه میگدال مفهوم «کنترل اجتماعی» است. توان سازمان دولت در محیط منازعه تا حد زیادی به اعمال کنترل اجتماعی از سوی آن بستگی دارد. اعتبار بیشتر _ یعنی اطاعت، مشارکت و مشروعیت _ سطوح بالاتری از کنترل اجتماعی را جهت نیل به اهداف دولت در اختیار نخبگان سیاسی قرار میدهد. کنترل اجتماعی” ارزش و اعتباری است که سازمانهای مختلف اجتماعی در محیط منازعه، بر سر کسب هر چه بیشتر آن به مبارزه می‌پردازند.
مولفه چهارم، عبارتست از استراتژیهای بقا یا (الگوی عقیده وعمل). استراتژیهای بقا شامل نظام معانی، پیکربندی نمادین (اسطوره‌ها، ایدئولوژی، اعتقادات و…) وهمچنین پاداش‌ها و مجازات‌هایی است که از سوی سازمانهای مختلف اجتماعی جهت اعمال کنترل و تعیین قواعد رفتار مردم ارائه میگردد استراتژیهای بقا مبنایی برای بقای شخصی، راهی به سمت تحرک اجتماعی عمودی یا پیشرفت فردی و همچنین پیوند دهنده هویت فردی با هویت گروهی و عمل جمعی است. به تعبیر میگدال دولت در رقابت با سازمانهای قدرتمند اجتماعی جهت نظم بخشیدن به امور و هدایت رفتار افراد جامعه، باید بتواند استراتژیهای بقای کارآمدتر و جذاب تری (شامل نمادها، پاداش ها، مجازات ها…) ارائه نماید.
تداوم کشمکش‌ها و عدم هم‌پذیری سیاسی گروههای مختلف از یکسو و از هم پاشیدگی کنترل اجتماعی، خطر مداخله بیگانگان و از دست رفتن تمامیت ارضی کشور از سوی دیگر نهایتاً منجر به این شدکه انقلابیون «بقا و امنیت» را بر «تحول» پیشرفته ترجیح دهند. نهایتا اینکه مطالبات دموکراتیک آزادیخواهان به حاشیه رانده شد و استقلال و تمامیت اراضی به «متن» آمد. این دقیقه مستلزم شکلگیری دولت مقتدر مرکزی بود که در سیمای دولت رضاشاهی فعلیت یافت.
سیاست بقا، به اعتقاد میگدال تبعات و تأثیرات یک جامعه پراکنده و نامنسجم بر رفتار سیاسی دولت چیزی جز اتخاذ سیاست بقا (سازش و مصالحه نخبگان سیاسی و شکلگیری رویکرد اقتدارگرایانه) دولت نسبت به نیروهای اجتماعی نخواهد بود. از نظر میگدال، ساختار جامعه شبکه‌ای (با پراکندگی کنترل اجتماعی) توانایی دولت برای بسیج سیاسی مردم و منابع را به شدت تحلیل می‌برد. حمایت ناچیز نیروهای اجتماعی دولت را با معضل ایجاد نهادهای قدرتمند جهت کسب حمایت مردمی روبرو می‌سازد که در عین حال مخاطره آمیز خواهد بود. تأسیس چنین نهادهای دولتی میتواند به شکل گیری سازمانهای فرعی قدرتمندی با انحصار توانایی بسیج در درون دولت منجر گردد، که مقامات اداری و حزبی از طریق آن می‌توانند بر کانال‌های حمایت دولت (برآمده از بسیج سیاسی) تأثیر بگذارند. این رهبران ارشد دولتی مجبورند برای بسیج سیاسی و امنیت در برابر مخاطرات ناشی از بی‌ثباتی سیاسی و همچنین بقای خود دست به ایجاد نهادهای کار آمد مانند حزب، ارتش و دستگاههای امنیتی بزنند که نتیجه آن شکل گیری مراکز قدرت بالقوه‌ای است که از کنترل آنها خارج است. ساختار جامعه شبکه‌ای زمینه ساز الگوهای بسیاری است؛ از جمله تغییر و اصلاح اولویت‌های دولت (سیاست بقابه جای تحول اجتماعی) شکل و شیوه سیاستهای دولت (جابجایی‌های سریع و گسترده مقامات، حقه‌های کثیف و…) ساختار سازمانی دولت (وجود نهادهای زائد و ناکارآمد) مشکلات در اجرای سیاست‌ها، حیف ومیل منابع مالی، اعمال نفوذ بر مجریان سیاست‌ها و نهایتا تصرف حوزه هایی از اقتدار دولت.
روی هم رفته، آنچه که میتوان از استدلالات میگدال دریافت آن است که جامعه شبکه‌ای بر منش، ماهیت و عملکرد دولت تأثیر میگذارد و دولت نیز به نوبه خود خصایل مستقر و پایدار چنین جامعه‌ای را باز تولید میکند. در واقع با یک چرخه انحطاط روبرو هستیم، جامعه شبکه‌ای در برابر سیاست‌ها و اقدامات دولت جهت تحول اجتماعی مقاومت میکند دولت نیز در واکنش برای حفظ موجودیت خود به سیاستهای بقا پناه می‌برد.
علوی‌تبار: رویکرد میگدال ساختاری ـ تاریخی است، نه خط‌مشی‌گذارانه
مباحثی که در توسعه و توسعه‌نیافتگی مطرح می‌شود، با سه معیار مختلف قابل ارزیابی است: ۱- استحکام نظری: به این معنا که چارچوب نظری و مفهومی که این نظریات بر آنها بنا شده است، تا چه حد معتبر قابل دفاع است ورفع نیاز و کمک میکند. ۲- اعتبار تجربی: چون به هر حال در فضای چارچوب علوم اجتماعی و علم به معنای علوم تجربی کار می‌کنید. ۳- میزان اثربخشی سیاست‌ها و خط‌مشی‌های ناشی از این نگاه که برای خروج از بن بست توسعه نیافتگی توصیه می‌شود.
به نظر من مرحله گزینش چارچوب نظری بسیار اهمیت دارد؛ زیرا تمام مراحل کارمان تحت تاثیر چارچوبی است که انتخاب می‌کنیم، به همین دلیل نیز آقای سمیعی چارچوب مشخصی را انتخاب کرده‌اند و سعی کرده‌اند در آن چارچوب گفتگو کنند. به نظرم ما برای نگاه کردن به مسئله توسعه و توسعه نیافتگیمان، و موفقیت و عدم موفقیت‌هایمان، میتوانیم دو سطح یا دو زاویه نگاه را از یکدیگر تفکیک کنیم، این دو با یکدیگر تضادی ندارند، اما به دو خطمشی متفاوت و پیشنهاد متفاوت منجر می‌شود. هنگامی که نگاه شما ساختاری و تاریخی است، هدفتان نیز این است که تنگناها و مسائلی که مقابل ایران به عنوان واحد حکومت مبتنی بر ملت در جهان امروز قرار دارد را شناسایی کنید، به شما درک خوبی از چرایی و چگونگی وضعیت امروزمان میدهد. به نظرم مدلی که آقای سمیعی انتخاب کرده‌اند قدرت تبیینی بالایی دارد و به خوبی کمک میکند که بفهمیم چرا و چگونه در این وضعیت قرار گرفته‌ایم. اما نگاه دیگری داریم که نسبتا خاص‌تر و جزئی‌تر است و از زاویه خط‌مشی‌گذاری عمومی به مسئله نگاه میکند. شما می‌گویید ما مجموعه‌ای داریم که کارش خط مش گذاری عمومی است، بخشی از این خط‌مشی‌ها، خطمشی توسعه‌ای است که نتیجه و غایت آن تسهیل فرایند توسعه در یک کشور است. در اینجا شما بر سیستمی که خط‌مشی‌گذاری میکند تمرکز می‌کنید. خط‌مشی‌های توسعه‌ای محصول و برونداد این سیستم است. این سیستم ورودی‌هایی دارد و این ورودی‌ها طی فرایندی تبدیل به بروندادی میشوند که خطمشی گذاری توسعه است. فایده این نگاه این است که به شما کمک میکند تا پیشنهادهایی برای طراحی و بازطراحی نظام خط‌مشی‌گذاری ارائه دهید.
ما نگاهمان به مسائل توسعه، حداقل در ایران، صرفا مباحث تئوریک نیست، بلکه ما به دنبال حل مشکلمان هستیم. ما می‌خواهیم بدانیم که چرا به اینجا رسیده‌ایم و چه کاری میتوانیم انجام دهیم که از این وضعیت خارج شویم و فرایند توسعه‌مان تسریع شود. انگیزه ما آسیب‌شناسی و استخراج راهحل از این آسیب‌شناسی است. دو سطح آسیب‌شناسی وجود دارد، سطح نزدیک و سطح دور. سطح نزدیک هنگامی است که بدون آنکه بر علل آن تمرکز کنیم، بر سیستمی تمرکز می‌کنیم که از طریق خط‌مشی‌گذاری عمومی امور عمومی را اداره میکند. اما سطح دور هنگامی است که بگوییم این سیستمی که برونداد آن خط‌مشی‌های توسعه‌ای است، ورودی‌هایی داشته است و شاید آن ورودی‌ها اشکال دارند و مانع عملکرد درست سیستم می‌شود. این دو سطح با یکدیگر مغایرتی ندارد و دو سطح از تحلیل و نگاه است که می‌توانند مکمل یکدیگر باشند.
مدلی که جناب آقای سمیعی انتخاب کرده‌اند به نظر من زاویه نگاه دور است. یعنی دنبال ورودی‌ها میگردد. مانند اینکه به طور مثال نوسان دائمی سیستم محصول ورودی‌های این سیستم است. جامعه‌ای که در آن شکاف‌های آشتی‌ناپذیری وجود دارد و قدرت نیروهای اجتماعی به صورتی است که در توازن قرار دارند و گاهی این و گاهی آن برنده می‌شود و حکومتی که از هیچ یک از نیروهای اجتماعی استقلال بهینه ندارد و نمی‌تواند خواسته‌های بلندمدت و عام را به خواسته‌های کوتاه‌مدت و خاص ترجیح بدهد. به همین دلیل چند قدم به جلو برمی‌دارد و سپس به عقب برمی‌گردد.
ما باید یک تصمیم نظری بگیریم. اول آنکه می‌خواهیم در کدام سطح بحث کنیم و سپس برای هر سطح لوازم نظری مناسب را فراهم کنیم. مثلا من مدل اقتصاد سیاسی در ذهنم است. ما در تحلیل اینکه ورودی‌های سیستم خط‌مشی‌گذاری چگونه است دو گرایش داریم: گرایش‌های حکومت محور و گرایش‌های جامعه‌محور. گرایش حکومت‌محورکه سعی میکند وضعیت را بر اساس ویژگی‌های حکومت توضیح دهد و گرایش‌های جامعه‌محور سعی می‌کنند وضعیت را بر اساس ویژگی‌های نیروهای اجتماعی توضیح دهند. هنگاهی که این دیدگاه‌ها را ترکیب می‌کنید مدل اقتصاد سیاسی می‌شود. مدل اقتصاد سیاسی مدلی است که سعی میکند بگوید ما یک سیستمی به نام سیستم خط‌مشی‌گذاری عمومی داریم که کار آن تعیین، اجرا و ارزشیابی خط‌مشی‌هاست. اینجا در واقع منظور خط‌مشی‌های توسعه‌ایست. خط‌مشی‌های توسعه‌ای چطور شکل گرفته‌اند، چطور اجرا و ارزیابی میشوند که توسعه طراحی شده بروندادهاو کارکرد این سیستم است. در مدل اقتصاد سیاسی سه مجموعه ورودی داریم. یک دسته ورودی‌هایی که از ساختار قدرت و حکومت ناشی می‌شود و یک دسته ورودی‌هایی که حاصل نظام اقتصادی و تکنولوژی، مکانیزم‌های هماهنگ‌سازی و نهادهای اقتصادی است. یک دسته از ورودی‌ها نیز محصول نیروهای اجتماعی مانند طبقات است. بطورمثال در ایران چون طبقات نقش مهمی در خط مشی‌گذاری ندارند، گروههای صنفی- منزلتی به ویژه روحانیون و نظامی‌ها در آن اهمیت پیدا می‌کنند.
توصیه میکنم ما مشکلاتمان را در دو سطح آسیب‌شناسی کنیم. یک سطح از مشکلات ما به ساختار قدرت و نیروهای اجتماعی و نظام اقتصادیمان مربوط می‌شود و یک سطح دیگر از مشکلاتمان به سیستم خط‌مشی‌گذاریمان برمی‌گردد. شما وقتی رده پایین را نقد می‌کنید نقدتان رادیکال می‌شود و یک عده‌ای را می‌ترساندوتصور دیگری می‌کنند. یک فردی روضه می‌خواند و مشخصات شمر و یزید را می‌گفت و پاسبان‌ها دست او را گرفتند و گفتند بیا پایین، کسی را که می‌گویی همین شاه خودمان است! تا شما شروع به نقد این سطح می‌کنید فورا یک عده نگران میشوند. میتوان صرفا همان سطح بالا را نقد کرد. باید دید اشکال سیستم ما چیست و چرا خط مشی‌های توسعه‌ای مناسبی از دل آن بیرون نمی‌آید. اگر خوب خط‌مشی‌گذاری می‌شود چرا خوب اجرا نمی‌شود و اگر خوب اجرا می‌شود چرا خوب ارزشیابی نمی‌شود که به ما درس بدهد تا از آن درس بگیریم و آن را اصلاح کنیم. من فکر میکنم اگر در سال‌های اخیر بر آسیب‌شناسی در این سطح تمرکز کنیم شاید به ارائه توصیه‌ها و تجویزهای کاربردی و قابل عمل کمک کند.
من دو مشکل اصلی در سیستم می‌بینم. اول اینکه به نظرم بد طراحی شده است. هانری فایول معتقد است در طراحی سازمانهای بزرگ ۱۴ قاعده باید رعایت شود تا عملکرد آنها اثربخش شود. مانند تناسب بین اختیار و مسئولیت، تمرکز در تصمیم‌گیری. اصول سازماندهی یک سازمان بزرگ در طراحی سیستم خط‌مشی‌گذاری ایران رعایت نشده است که برخی از آنها نیز به عمد بوده است. به همین دلیل نه خوب تعیین خطمشی میکند نه خوب اجرای خطمشی میکند و نه خوب ارزشیابی خطمشی میکند.
ایراد دیگر پایین بودن ظرفیت ملی ما برای خط‌مشی‌گذاری است. هم در بخش حکومتی و هم در بخش غیر حکومتیمان ظرفیت ما برای خط‌مشی‌گذاری عمومی پایین است. به همین دلیل است که خط‌مشی‌گذاری‌هایمان نه خوب طراحی می‌شود و نه خوب اجرا می‌شود نه خوب ارزشیابی می‌شود. فکر میکنم با تمرکز روی این مورد، بحث‌های جناب سمیعی را ممکن است کمتر کاربردی بیابیم. اما در سطح دیگرممکن است با دیدگاه ایشان همسوتر باشید. وقتی شما می‌پرسید چرا خوب طراحی نشد. شما باید به آن عوامل برون سیستمی رجوع کنید. چون آنجا توضیحی دارد در مورد اینکه نیروهای اجتماعی یا عوامل دیگر اجازه نمی‌دادند. منظورم این است که نمی‌خواهم بگویم ما از سطح دور در تحلیلمان بی‌نیاز هستیم. دو نوع تجویز از دل این‌ها بیرون می‌آید: ۱- تجویز برای بازطراحی نظام خط‌مشی‌گذاری عمومی ۲- درک عمیق‌تر تنگناها و فرصت‌ها و یک نگاه استراتژیک‌تر و تاریخی‌تر. در مجموع کار ایشان وظیفه خودش را انجام میدهد. نه اینکه نمی‌شود در مورد آن بحث و گفتگو کرد. شاید مدل گازیوروسکی در مورد استقلال بهینه از نیروهای اجتماعی را شنیده باشید. در واقع صحبت او در مورد این است که اگر حکومت میخواهد تغییری ایجاد کند، نه باید کاملا وابسته به نیروهای اجتماعی باشد که بتواند منافع کوتاه‌مدت و خاص را به نفع منافع بلندمدت و عام نفی کند و نه اینکه استقلال زیادی داشته باشد. چرا که در این صورت نیز خط‌مشی‌گذاری به دست منویات حاکم سپرده خواهد شد. مشکل رضاشاه از ۱۳۱۳ به بعد استقلال بیش ازاندازه از نیروهای اجتماعی است. مشکل محمدرضاه شاه نیز از ۱۳۵۲ به بعد نیز همین است. ولی مشکل جوامعی مانند آمریکا نیز too democracy یا دموکراسی بیش ازاندازه است. آمریکا هیچ تغییری نمی‌تواند بکند. رئیس جمهوری با شعار تغییر می‌آید، ولی نه تنها تغییر اساسی ایجاد نمی‌کند، بلکه با رفتن او همه تغییرات کوچک نیز به جای خود برمی‌گردد.
به عنوان جمع‌بندی بگویم، میتوانیم پرسشمان را به پیدا کردن راه‌حل‌های خاص معطوف کنیم. در این صورت نیاز به چارچوب مفهومی و نظری داریم که مکمل این مجموعه‌ای که شما به آن پرداخته‌اید باشد.
میدری: دستیابی به توسعه و آزادی نیازمند حداقلی از قدرت حکومت است
نظریه میگدال از چند جهت برای ما ایرانیان جالب توجه است. مسئله میگدال فرآیندهایی است که به ضعف حکومت منجر می‌شود. چه مجموعه‌ای از عوامل موجب می‌شود یک حکومت تضعیف شود؟ برای روشنفکران، پژوهشگران و فعالین سیاسی از دوره قاجار تاکنون مسئله اصلی پاسخگو کردن حکومت بوده است. ما بیش از آن که نگران ضعف حکومت باشیم دلواپس دموکراتیزه کردن قدرت بوده‌ایم. به طور تلویحی نیز بر این باوریم که با دموکراسی هم حکومت پاسخگو و هم حکومت توانمند متولد می‌شود. اما در ادبیات توسعه اقتصادی نشان داده شده است که این دو مقوله مستقل یکدیگر هستند. یعنی حکومت قوی و توانمند حتما محصول دموکراسی نیست و دموکراسی نه تنها لزوما به حکومت توانمند نمی‌انجامد بلکه میتواند به ضعف حکومت و حتی گسترش خشونت و آشوب بیانجامد. بین این دو تفاوت بسیار وجود دارد. مطالعات پیتر اوانز، فوکویاما، لفت ویچ و اخیرا عجم اوغلو، رابینسون، نورث و همکارانش به تفصیل نشان داده‌اند که دستیابی به توسعه و آزادی نیازمند حداقلی از قدرت حکومت است.
به رسمیت شناختن این مسئله در جامعه ایران بسیار مهم است. قدرت حکومت مانند قدرت ماشین است؛ آرمان‌هایی مانند مردم سالاری، برابری و اسلامی بودن در صورتی محقق میشوند که حکومت بتواند کارکردهای اصلی خودش را محقق سازد. ماشین ضعیف شما را به هیچ مقصدی نمی‌رساند. نمی‌توان بر سر آرمان‌ها بحث کرد و به فکر قدرت حکومت نبود.
به رسمیت شناختن این مسئله در جامعه ایران بسیار مهم است. قدرت حکومت مانند قدرت ماشین است؛ آرمان‌هایی مانند مردم سالاری، برابری و اسلامی بودن در صورتی محقق میشوند که حکومت بتواند کارکردهای اصلی خودش را محقق سازد. ماشین ضعیف شما را به هیچ مقصدی نمی‌رساند. نمی‌توان بر سر آرمان‌ها بحث کرد و به فکر قدرت حکومت نبود. در حوزه اقتصادی اقتصاددانان اینقدر در مورد بزرگ بودن دولت سخن گفتند که تصور کردیم با کوچک‌سازی دولت میتوان به دولت توانمند دست بیابیم و پژوهشگران حوزه سیاست اینقدر در مورد توانمندسازی جامعه مدنی و لزوم قدرت نهادهای مدنی سخن گفتند که این باور شکل یافت که جدا از ویژگی‌ها و توانمندی حکومت قدرت جامعه مدنی گره گشای مشکلات مختلف از توسعه گرفته تا آزادی است.
هم باید نگران قدرت جامعه مدنی بود و هم قدرت حکومت. و اگر میان این دو یکی را مختار به انتخاب بودیم به نظر من قدرت حکومت مقدم بر قدرت جامعه مدنی است.
چون این جلسه در مورد نظریه میگدال است این موضوع را از دریچه این نظریه‌پرداز متمرکز می‌شویم. هم نظریه میگدال باید درست فهم شود و هم سایر نظریه‌پردازان برجسته‌ای که در این زمینه بحث کرده‌اند باید مورد توجه قرار گیرند. میگدال با بررسی مطالعات میدانی در مورد اصلاحات ارضی در چند کشور نشان داد که چگونه قدرت نظام اجرایی نتیجه اصلاحات ارضی را رقم می‌زند و تفاوت در نتیجه اصلاحات ارضی به ویژگی فرادستان و جامعه بر میگردد. در واقع از نظر او ویژگی‌های اجتماعی، کیفیت حکومت و کیفیت سیاست‌ها را تعیین خواهد کرد. در جامعه‌ای که نیروهای اجتماعی و سیاسی آن متشتت و در عین حال قدرتمند هستند قدرت حکومت را قبضه می‌کنند. هر گروه اجتماعی به‌اندازه‌ای قدرت دارد که ترمز حرکت را بکشد و هرگونه تغییر را سلب کند. او نشان داد که در کشورهایی که جامعه بویژه فرادستان پراکنده و در عین حال صاحب قدرت هستند هیات حاکمه بجای تحول و بهبود وضعیت جامعه به سمت سیاست بقا، روزمرگی یا همان توزیع امتیازات حرکت کند. حکومت مانند یک سازمان میتواند تحول خواه یا اسیر وضعیت موجود باشد. با چند مثال میتوان تفاوت سیاست بقا با راهبرد تحول از نظر میگدال را مشخص کرد. زمانی که یک دولت دست به استخدام‌های بی‌رویه می‌زند و بوروکراسی خود را چاق میکند، مناصب اداری را میان حامیان خود تقسیم میکند، قوانین و مقررات را برای کسب ارا تغییر میدهد، محیط زیست را قربانی منافع کوتاه مدت مردم میکند، همه اقداماتی است که برای حفظ قدرت صورت می‌گیرد. بحث بر سر این نیست که این اقدام دولتمردان غیر اخلاقی است بدون شک غیر اخلاقی است بلکه باید دید چرا و چه زمان دولتمردان به سمت سیاست بقا می‌روند و ما به عنوان کنشگران اجتماعی از چه اقداماتی باید خودداری کنیم و یا چه اقداماتی را دستور کار خود قرار دهیم که دولتمردان را به سمت سیاست بقا سوق ندهیم.
از مجموعه شرایطی که منجر می‌شود دولتمردان به سمت سیاست بقا حرکت کنند و خود و جامعه را به سمت پرتگاه ببرند به یک قاعده کلی اشاره میکنم: هرگاه مطالبات اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی از سوی نیروهای بیرون از حکومت بتواند نیروهای مردمی را بسیج کند و حکومت آن را یک تهدید محسوب نماید، حکومت سیاست بقا را انتخاب خواهد کرد.
هرگاه مطالبات اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی از سوی نیروهای بیرون از حکومت بتواند نیروهای مردمی را بسیج کند و حکومت آن را یک تهدید محسوب نماید، حکومت سیاست بقا را انتخاب خواهد کرد.
حکومت محصول ائتلافی از نیروهای صاحب قدرت است، اگر همه نیروهای صاحب قدرت در این ائتلاف حضور داشته باشند حکومت در معرض تهدید قرار ندارد اما اگر نیروی صاحب قدرتی به هر علت بیرون از ائتلاف باشد به میزانی که قدرت بسیج داشته باشد قدرت حاکم را تهدید خواهد کرد. حاکم یا حاکمان برای حفظ حکومت به اقداماتی دست می‌زنند که پایگاه اجتماعی خود را افزایش و پایگاه رقیب را کاهش دهند. سیاست بقا مجموعه‌ای از این اقدامات است. اگر حکومت از این تهدید در امان باشد احتمال دارد به سمت راهبرد تحول حرکت کند. هیچ تضمینی وجود ندارد که حکومت بدون تهدید نیروهای تحول خواه به سمت راهبرد تحول حرکت کند اما به احتمال زیاد هرگاه مورد تهدید قرار گرفت باید منتظر بود که که سیاست بقا به عنوان راهبرد غالب دولتمردان قرار گیرد. در این حالت جامعه و حکومت هر دو ضعیف میشوند.
از این دریچه میتوان اقدامات نیروهای اجتماعی در ایران از مشروطه تاکنون را ارزیابی کرد. چه زمانی نیروهای تحول‌خواه مطالبات خود را به شکلی مطرح کردند که حکومت (درست یا غلط) آن را تهدید محسوب کرد و حکومت به سوی سیاست بقا رفت و با اتخاذ سیاست بقا هم حکومت خود و هم جامعه مدنی را تضعیف کرد.
پرسش و پاسخ
دکتر میدری در پاسخ به این سوال که توانمندسازی حاکمیت نیازمند تشکل های صنفی و احزاب است اما در ایران این دو تحمیل نمی شوند با مقایسه کنش سیاسی اصناف و کارگران در ایران پاسخ داد: از زمان صفویه تا امروز سنت اصناف در کنار حکومت بودن و مذاکره چانهزنی با حکومت برای منافع و حقوق خود بوده است و نه فشار، و متقابلا حکومت نیز هیچ گاه آنها را تهدید تلقی نکرده است. اما چون جریانات کارگری با ایدههای مارکسیستی در ایران شکل گرفته است، حکومت همیشه آنها را تهدیدی علیه خود تلقی کرده است. بنابراین باید دید یک جریان چطور میتواند مطالبات خود را به حکومت انتقال دهد که حکومت احساس تهدید نکند؟ تهدید یک پدیده دو طرفه است. کسی که میخواهد کنش سیاسی انجام دهد باید پیشبینی کند که طرف مقابل از کنش او چه برداشتی میکند؟ بسیاری از اقشار بلدند چطور با حکومت صحبت کنند. نمونه بارز آن اصناف است.
دکتر میدری در پاسخ به اینکه حاکمیت دوگانه چه تاثیری بر سیاستگذاری دولتها و پیشبرد اهدافشان میگذارد گفت: من فکر میکنم نکته اصلی نظریه میگدال این است که شکاف‌های درون جامعه در عرصه حاکمیت نمود پیدا میکند. مثلا همانطور که میگدال می گوید ساختار حکومت ناصر در مصر یک ساختار قدرت واحد بود اما به دلیل تشتتی که در ساختار اجتماعی و نخبگان وجود داشت، ساخت قدرت رسمی دیگر نتوانست کار کند. باید به مسئله ایران نیز به این شیوه نگاه کرد. حاکمیت دوگانه در جایگاه خود بخشی از واقعیت را میتواند توضیح دهد اما باید ببینیم در جامعه چه شکافهایی وجود دارد و چگونه در عرصههای مختلف سیاستگذاری بازتاب پبدا میکند.
دکتر علوی‌تبار در پاسخ به این سوال که چگونه میتوان منافع متعارض در ایران مدیریت کرد گفت: در مدیریت تعارض ما یک قاعده کلی داریم، تعارضهای غیرکارکردی را مدیریت کن و تعارضهای کارکردی را به وجود بیاور. یعنی بعضی مواقع ایجاد تعارض بد نیست. مثلا اصناف متشکل هستند اما کارگران متشکل نیستند، باید کارگران را متشکل کرد که بتوانند با هم چانهزنی کنند. بسیاری از مواقع تعارض منافع مثبت است و موجب شکلگیری چانهزنی و کمک به توسعه است. چانهزنی بر سر حداقل دستمزد که اکنون در جامعه ما وجود دارد، با آنکه شکل ناقصی دارد، به نظر من به فهم متقابل کارگر و کارفرما و فهم دولت از آنها بسیار کمک میکند.
دکتر علوی‌تباردر پاسخ به چگونگی تقویت تشکلهای مدنی گفت: برای تقویت نهادهای مدنی در جامعه سه قدم باید برداشته شود، قدم اول تکثر و چندگونگی است. گام دوم به رسمیت شناخته شدن تنوع و تکثر است. گام سوم متشکل شدن عناصر این تفاوت در انواع انجمنهای داوطلبانه مستقل از حکومت و نه لزوما ضد حکومت است. من فکر میکنم جامعه ما به خوبی قدم اول را برداشته و ما الان در مرحله به رسمیت شناخته شدن حق تفاوت هستیم.
دکتر سمیعی اصفهانی در پاسخ به اینکه اکنون برای حل مسائل ایران چه باید کرد پاسخ داد: به نظرم هنوز درد به درستی شناسایی نشده است که بتوانیم راهحل ارائه دهیم. اگر اجماعی بین روشنفکران و نیروهای سیاسی به وجود بیاید، قطعا میتوانیم نسخه خوبی را نیز تجویز کنیم. من اعتقادم این است که جامعه خودش به صورت طبیعی به مسائل و مشکلات واکنش نشان میدهد. که این واکنشها را از مشروطه تا کنون دیدهایم. جنبش تباکو، جنبش ملی شدن نفت، ۱۵خرداد و انقلاب اسلامی و اتفاقاتی که در چند دهه اخیر بوده است واکنشهایی نسبت به سیاستهای غلط یا نادرست حکومت بوده است. بنابراین مقداری از این روند را باید به عهده جامعه و روند طبیعی آن گذاشت و خیلی هم آن را دستکاری نکرد.
اما جایی که به مسئولیت نخبگان و سیاستمداران باز میگردد، باید مطالبه‌گری وجود داشته باشد. وجود تشکلها برای پاسخگو کردن نظام سیاسی لازم است و اگر تشکلهای سنتی تضعیف میشوند، در کنارش باید تشکلهای مدرن به وجود بیایند. اما از دهه ۴۰ به بعد یعنی بعد اصلاحات ارضی تشکلهای سنتی جامعه تضعیف شده و تشکل مدرنی که بتوانند مطالبات بخش مدرن‌تر جامعه را نمایندگی کند، به وجود نیامده است. میتوان از تئوری میگدال یک استراتژی بقای ارائه شود که بتواند این شکافها را پوشش دهد و به اجماع نسبی برسد. ولی این چیزی نیست که دستوری اتفاق بیفتد.
متن تلخیص‌شده این گزارش در روزنامه شرق ۵شنبه ۱۸ مهر ۹۸ منتشر شده است (مشاهده)
پانوشت: