تعارض منافع: از ساخت اداری تا عرصۀ عمومی
در میان انبوه مسائل اداری به نظر می‌رسد تعارض منافع از معدود مسائلی است که بخت آن را داشته که بیش از سایر مسائل، به جای رویه بالا به پایین، با گفتگوی جمعی در عرصه عمومی به تدریج صیقل خورده و به دستور کار نظام حکمرانی بدل شده است. هرچند تعارض منافع نیز زمانی که در میانه دهه 1390 در قوه مجریه به عنوان یک مسئله کلیدی به رسمیت شناخته شده و در کانون طراحی قرار گرفت، ابتدائاً همان مسیر مالوف اصلاح اداری از بالا را داشت طی می‌کرد؛ یعنی ابتد ابه ساکن رویکرد راه‌حل‌محور «قانون‌نویسی» برای آن مبنای کار قرار گرفت و لایحه‌ای که هرچند محصول کار عمیقاً کارشناسی بود، اما فاقد مشروعیت ناشی از عرصه عمومی بود برای آن تهیه شد؛ اما آن هنگام که این پیش‌نویس به ابتکار مرکز بررسی‌های استراتژیک برای اظهارنظر عمومی منتشر شد و جلسات منظم (و هرچند محدود) برای گفتگوی نخبگانی در مورد آن تدارک دیده شد، به تدریج در عرصه عمومی مورد توجه قرار گرفته و نه تنها لقلقه زبان سیاستمداران شد، بلکه در میان عموم افراد جامعه نیز به تدریج از اصطلاحی نامالوف و گاه توام با بدفهمی، تدریجاً صیقل‌یافته‌تر و روشن‌تر شد و میان بخش وسیع‌تری از شهروندان به عنوان ریشه بسیاری از معضلات به رسمیت شناخته شد.
در میان فیلسوفان و نظریه‌پردازان اجتماعی معاصر، یورگن هابرماس، نظریه‌پرداز به‌جای‌مانده از مکتب انتقادی (فرانکفورت) از معدود کسانی است که پل زدن میان نظام هنجاری، اخلاق، واقعیت و قانون را در کانون نظریه‌پردازی خود قرار داده است. میان واقعیت‌ها و هنجارها: مشارکتی در نظریه‌ی گفتمان دموکراسی و قانون (۱۹۹۲) عنوان کتابی است از این نظریه‌پرداز شهیر که یک دهه پس از کتاب معظم نظریۀ کنش ارتباطی نگاشته شده است. فراهم آوردن بنیاد هنجاری برای قانون مشروع از ایده‌های نسبتاً دیرپای هابرماس است که در این کتاب از زاویۀ جدیدی مورد بحث قرار گرفته است. اگر بخواهیم نظرات هابرماس در این کتاب (و به طور کلی در منظومۀ فکری وی) را با زبان ساده مطرح کنیم، سوال محوری این است که قانون و فرایندها و رویه‌های اداری برآمده از آن، چه زمانی مشروع است؟
پاسخ اجمالی بر اساس نظریۀ هابرماس این است که مشروعیت لازم برای هر قانون و رویۀ اداری زمانی فراهم می‌شود که در عرصۀ عمومی گفتگوهای آزادانه و عاری از مداخلۀ قدرت صورت گرفته و به تکوین تدریجی مسائل بینجامد. اگر این مسائل که محصول گفتگوی جمعی و غیراجبارآمیز در عرصۀ عمومی است، مبنای قانونگذاری و اصلاح فرایندهای اداری قرار بگیرد، قانون و رویه‌های حاصل از آن، «مشروع» خواهد بود؛ چرا که محصول وفاق نسبی برآمده از گفتگوی جمعی است. این مسائل چون در عرصۀ عمومی و با گفتگوی آزادانه شکل گرفته و تکوین یافته‌اند و سپس در ساخت اداری و قانونی تحقق عملی پیدا کرده‌اند، می‌توانند مبنایی برای انسجام و همبستگی اجتماعی هم باشند.
در این منظومه، قانونِ برآمده از فرایند مذکور، خصلت «پل» را پیدا می‌کند. این پل از یک سو پیوند میان عرصۀ عمومی و ساخت اداری-سیاسی را فراهم می‌کند؛ چرا که سبب می‌شود محصول گفتگوهای عمومی در ساخت اداری بازتاب یافته و نمایان شود. از سوی دیگر، شکاف میان هنجارها و واقعیت‌ها را پر می‌کند؛ چرا که در گفتگوی عمومی بر سر مسائل، گفتمان‌ها و نظام‌های هنجاری متفاوت و متمایز با یکدیگر تلاقی پیدا می‌کنند و افق‌ها در هم آمیخته و نوعی درک مشترک ناشی از قرار دادن «خود» به جای «دیگری» حاصل می‌شود که شکاف واقعیت‌ها و هنجارها را فروکاسته و با سازوکار قانون میان این دو پل می‌زند.
شرح و بسط نظریۀ هابرماس ورای این یادداشت مختصر است؛ اما از این مقدمۀ اجمالی و تصویر تا حدودی ساده‌سازی‌شده از نظریۀ هابرماس، غرض تحلیل مسئلۀ تعارض منافع و استراتژی مناسب برای مدیریت آن در ایران است.
در ایران بسیاری از موضوعاتی که در کانون «اصلاح اداری» قرار می‌گیرند، به جای آنکه محصول گفتگوی آزاد و غیراجبارآمیز در عرصۀ عمومی و سپس بازتاب در ساخت بوروکراتیک باشد، عمدتاً به صورت بالا به پایین دیکته و پیگیری می‌شود. در سال‌های اخیر، شفافیت و مقابله با فساد، حکمرانی داده‌محور و الکترونیک، تسهیل مجوزها، رفع موانع کسب‌وکارها، مدیریت تعارض منافع، اصلاح نظام مالیات‌ستانی، اصلاح نظام بانکی و ده‌ها پروژۀ ریز و درشت دیگر در اصلاح اداری، کمابیش با همین روند مواجه بوده‌اند؛ هم‌چنان‌که مسائل کمتر اداری نظیر اصلاح نظام یارانه‌ها در ایران نیز به همین شکل تصمیم‌گیری و عملی شده‌اند. به عبارت دیگر، در این قبیل مسائل، عمدتاً کانون‌های تفکر و بعضاً اندیشکده‌هایی که در محیط گلخانه‌ای و به عنوان دنبالۀ بوروکراسی حکومت شکل گرفته‌اند، به بررسی و طرح این مسائل در پیوند با ارکان و اجزایی در حاکمیت پرداخته و موضوع را به دستور کار قوای سه‌گانه بدل کرده‌اند. این شیوه گرچه تا حدود کارآمد است و می‌تواند گره برخی مسائل را باز کند و تلاشی برای اصلاح نظام اداری در محدودۀ مجاز برای نظام حکمرانی باشد، اما نمی‌تواند مسئلۀ مشروعیت را به سبب فقدان ابتکار و کنشگری عرصۀ عمومی ترمیم کند.
برای روشن شدن منظور بیایید شیوۀ بدیل دیگری برای ضرورت یافتن اصلاحات اداری نظیر آنچه ذکر شد مدنظر قرار دهیم: فرض کنیم هر یک از مسائل فوق که بیانگر بخشی از معضلات و بحران‌های روزمرۀ زندگی مردم و فعالان اقتصادی و … هستند (مانند مشکلات در استفاده از تسهیلات بانکی، مالیات‌پردازی نامتقارن و غیرعادلانه، دشوار بودن فرایندهای اخذ مجوز، کاغذبازی روزافزون در نظام اداری، رشوه و فساد اداری و به ویژه تعارض منافع) در عرصۀ عمومی مورد بحث و گفتگوی آزادانه و عاری از هرگونه مداخلۀ قدرت قرار بگیرند. گروه‌ها، افراد و تشکل‌های مختلف مستقل از جهت‌گیری فکری و سیاسی خود قادر باشند در این مسائل اظهارنظر کنند و ریشۀ مسئله را از نظر خود بیان کنند. کانون‌ها و رسانه‌هایی باشند که بدون ترس از زیر پا گذاشته شدن خط قرمزها به انعکاس دیدگاه عمومی در مورد این مسائل بپردازند و از دل این گفتگوهای تدریجی، مسائل روشن‌تر شود، باورهای کلیشه‌ای و رایج غلط در میان بسیاری از شهروندان مورد نقادی و پالایش قرار بگیرد و در نهایت صورت‌بندی‌ای از مسئله از دل این گفتگوهای عمومی فراهم شود که واجد حداکثر فراگیری نسبت به نگاه شهروندان باشد. طبعاً این دیدگاه‌ها که در عرصۀ عمومی مطرح شده و صورت‌بندی می‌شود باید به زبان اداری ترجمان شده و در دستور کار نهادهای حاکمیتی قرار بگیرد. در اینجا کانون‌های فکر و اندیشکده‌هایی که ذکر شد، فرایند معکوسی را طی می‌کنند و ورودی آن‌ها به جای دیدگاه‌های صیقل‌نخوردۀ نخبگانی یا مسائل گروه‌های ذینفع مشخص، برآمده از گفتگوهای عرصۀ عمومی است که با مهارت و کارکردی که از اندیشکده‌ها انتظار می‌رود، این مسائل شکل و صورت اداری یافته و وارد گفتمان نهادهای تصمیم‌گیر و مجری در نظام حکمرانی می‌شود.
در میان انبوه مسائل اداری که برخی از مهم‌ترین آن‌ها بالاتر ذکر شد، به نظر می‌رسد تعارض منافع از معدود مسائلی است که بخت آن را داشته که بیش از سایر مسائل، به جای رویۀ بالا به پایین، با گفتگوی جمعی در عرصۀ عمومی به تدریج صیقل خورده و به دستور کار نظام حکمرانی بدل شده است. هرچند تعارض منافع نیز زمانی که در میانۀ دهۀ ۱۳۹۰ در قوۀ مجریه به عنوان یک مسئلۀ کلیدی به رسمیت شناخته شده و در کانون طراحی قرار گرفت، ابتدائاً همان مسیر مالوف اصلاح اداری از بالا را داشت طی می‌کرد؛ یعنی ابتد ابه ساکن رویکرد راه‌حل‌محور «قانون‌نویسی» برای آن مبنای کار قرار گرفت و لایحه‌ای که هرچند محصول کار عمیقاً کارشناسی بود، اما فاقد مشروعیت ناشی از عرصۀ عمومی بود برای آن تهیه شد؛ اما آن هنگام که این پیش‌نویس به ابتکار مرکز بررسی‌های استراتژیک برای اظهارنظر عمومی منتشر شد و جلسات منظم (و هرچند محدود) برای گفتگوی نخبگانی در مورد آن تدارک دیده شد، به تدریج در عرصۀ عمومی مورد توجه قرار گرفته و نه تنها لقلقۀ زبان سیاستمداران شد، بلکه در میان عموم افراد جامعه نیز به تدریج از اصطلاحی نامالوف و گاه توام با بدفهمی، تدریجاً صیقل‌یافته‌تر و روشن‌تر شد و میان بخش وسیع‌تری از شهروندان به عنوان ریشۀ بسیاری از معضلات به رسمیت شناخته شد. شاهد این ادعا سیر دوساله‌ای است که با رصد فضای توئیتر، رسانه‌ها و دیگر شبکه‌های اجتماعی در چارچوب این خبرنامه صورت گرفته است. از تیر ۱۳۹۹ تا امروز که قریب به دو سال از زمان انتشار خبرنامۀ هفتگی مدیریت تعارض منافع می‌گذرد، هم بررسی فضای مجازی و به ویژه توئیتر و هم رصد اخبار و گزارش‌های رسانه‌ها بیانگر این دو روند است: (۱) شناسایی تعارض منافع به عنوان مسئله‌ای که تبیین‌کنندۀ بخش مهمی از معضلات و بحران‌های کشور است؛ (۲) تدقیق تدریجی دیدگاه عمومی در فهم چیستی تعارض منافع و چگونگی بروز آن.
هرچند هنوز هم گاه در عرصۀ عمومی، مسائل بی‌ربطی به تعارض منافع نسبت داده می‌شود یا تعارض منافع با مفاهیم دیگر خلط می‌شود، اما تردیدی نیست که امروز در نقطۀ بسیار روشن‌تری نسبت به دو سال پیش ایستاده‌ایم. اگر با این روند بخواهیم به شکل‌گیری و تصویب قانون مدیریت تعارض منافع نگاه کنیم، چند درس و نکتۀ کلیدی پیش روی ما است:
- قانون مدیریت تعارض منافع (و اصولاً هر قانونی) زمانی می‌تواند از مشروعیت و پذیرش در میان شهروندان برخوردار شده و ضمانت اجرای واقعی (اجتماعی) بیابد که برآمده از گفتگوی آزادانه در عرصۀ عمومی باشد.
- فرایند عدم اعلام وصل لایحۀ قانونی از سال ۹۸ تا پایان ۱۴۰۰ و در مقابل، اعلام وصول یک طرح پیش‌نویس غیرکارشناسی و مبنای بررسی واقع شدن آن در مجلس، اعتماد عمومی به درستی فرایند قانونگذاری و مشروعیت قانونی را که با این روند مصوب شود، دچار خدشه کرد. از ابتدای امسال تلاش‌های قابل توجهی توسط دولت و بخش‌هایی از مجلس برای ترمیم این روند ناصواب صورت گرفته است.
- چه خوب است که سنت قبلی برای به گفتگوی عمومی نهادن پیش‌نویس قانونی که نهایتاً قرار است از دل بررسی‌های مشترک اخیر دولت و مجلس بیرون بیاید، در مورد موضوع مهم تعارض منافع که امری مبتلابه برای بخش‌های مختلف جامعه است، بار دیگر به نظرخواهی و اشتراک عمومی گذاشته شده و این فرصت برای نظام حکمرانی ایجاد شود که هم از محصول گفتگوی جمعی در این زمینه بهره بگیرد و هم فرصت تصحیح برخی خطاهای احتمالی در تدوین این قانون را پیدا کند و با این شیوه مشروعیت این قانون را هم تقویت کند.
- با فرض انجام تمام این فرایندها و تصویب و ابلاغ نهایی این قانون، مشروعیت آن زمانی تقویت شده و استمرار می‌یابد که برای مردم مسئله‌حل‌کن باشد و طیف وسیعی از شهروندان به تدریج مشاهده کنند که این قانون گره از برخی مسائل آن‌ها گشوده است. لذا مشارکت و رصد مستمر شهروندان و تشکل‌های مردمی در اجرای این قانون مسئله‌ای است که از هم‌اکنون در نحوۀ انشاء و صورت‌بندی این قانون می‌تواند محل توجه قرار گیرد.
** این یادداشت به عنوان مقدمۀ خبرنامۀ هفتگی مدیریت تعارض منافع (شمارۀ ۹۸) منتشر شده است.