ابزاری برای یادگیری از تجربه‌های سیاستگذاری اجتماعی
دولت‌ها از طریق سیاستگذاری اجتماعی بر حیات شهروندان تأثیراتی عمیق و پردامنه می‌گذارند. اما با چشم غیرمسلح و بدون ابزار علمی مناسب رصد تفاوت‌ها در عملکرد سیاستگذاری‌های دولت‌ها امکان‌پذیر نیست. جنجال‌های رسانه‌ای، کشمکش‌های سیاسی و بحث‌های ایدئولوژیک، این وضعیت را بغرنج‌تر می‌کنند و نیاز به تدوین ابزارهایی عینی برای ارزیابی سیاستگذاری‌های اجتماعی را ضروری‌تر می‌سازند. عدم پرداختن به چنین ضرورتی موجب می‌شود که ادبیات ناامیدی، افسوس و بحران بر فضای سیاستی غلبه کند و نتوانیم به‌درستی از گذشته درس بگیریم. کتاب «موفقیت‌های عظیم سیاستگذاری» مجموعه‌ای در پاسخ به همین نیاز است. این کتاب، با ارائه مجموعه متنوعی از مطالعات موردی سیاستگذاری‌های اجتماعی موفق در کشورهای مختلف، شکل‌گیری و تکامل دستاوردهای سیاستی عظیم و چالش‌ها و فرصت‌های پیش‌رو در بخش‌های مختلف را موردبررسی قرار می‌دهد. نویسندگان از لنز این روایت‌ها به مبانی نظری، مفهومی و روش‌شناسی ارزیابی و طراحی سیاستگذاری‌های موفق اجتماعی می‌پردازند.
مقدمه
در تجربه سیاستگذاری اجتماعی در ایران در دهه‌های اخیر شاهد آن بوده‌ایم که به‌رغم وجود اراده سیاسی در سطوح بالای تصمیم‌گیری، فراهم‌سازی منابع و الگوبرداری از تجربیات جهانی، هنوز موفقیت‌ها در حوزه سیاستگذاری حمایتی و رفاهی محدود هستند. با توجه به این دغدغه، می‌توان بیان کرد که منابع مناسب برای شناخت شیوه‌های تدوین و پیاده‌سازی سیاست‌های موفق هنوز به میزان کافی در فضای تحلیل و تدوین سیاستگذاری در کشور به‌خوبی معرفی نشده‌اند.
کتاب «موفقیت‌های عظیم سیاستگذاری» می‌تواند شروع خوبی برای رسیدگی به این ملاحظات باشد. این کتاب اخیراً توسط مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه جهاد دانشگاهی ترجمه و منتشرشده است. در ادامه تلاش می‌شود، چشم‌اندازی کلی از مباحث مطرح‌شده در این کتاب معرفی شود.
برای یادگیری از تجربیات سیاستگذاری اجتماعی نیاز داریم که مفهوم‌سازی مشخص و شفافی در مورد «موفقیت در سیاستگذاری اجتماعی» تدوین کنیم که در مورد آن توافقی عام وجود داشته باشد. در اینجا فرض می‌شود که ارزیابی سیاستی فرآیندی سیاسی و چندبعدی است که از چشم‌اندازهای متعددی مورد تحلیل قرار می‌گیرد. در بنیادین‌ترین سطح تحلیل باید بین عملکرد برنامه‌ای یک سیاست و مشروعیت سیاسی آن تمایز قائل شویم. عملکرد برنامه‌ای موفق به طراحی هوشمندانه برنامه‌ها، به اینکه این برنامه‌ها بر مسائلی که باید حل کنند، تأثیری حقیقی بگذارند و به شیوه‌ای ارائه و پیاده‌سازی شوند که نتایج اجتماعی ارزشمندی تولید کنند، مربوط است. اما موفقیت در دستیابی به مشروعیت سیاسی برای یک سیاست به این امر وابسته است که نتایج اجتماعی مداخلات سیاستی و نیز شیوه ارائه خدمات از نگاه ذینفعان و ذیحقان مناسب تلقی شوند.
بین این دو بُعد از موفقیت سیاستی رابطه‌ای مستقیم برقرار نیست. سیاستگذاری‌هایی که در عرصه سیاسی محبوب هستند لزوماً در عرصه برنامه‌ریزی کارآمد و مؤثر نیستند و بالعکس. علاوه بر این، شواهد و هنجارهای مشترکی نیز بین عاملان مختلف مؤثر بر فرآیندهای حکمرانی وجود ندارد که بتوانند پایداری، مشروعیت و عملکرد یک سیاست را به شکلی عینی بسنجند. در حقیقت، در ارزیابی سیاست‌ها نیز همچون عرصه سیاستگذاری اغلب روایت‌ها و چارچوب‌های سیاسی و فرهنگی رقیبی وجود دارد که هر کدام برای برخی از حقایق و ملاحظات اولویت قائل هستند. غلبه بر این مشکل کاری دشوار است و هنگام ارزیابی سیاست‌های موفق باید این عوامل را مدنظر قرار دهیم. بر همین اساس، کتاب حاضر نقشه‌راهی چهاربعدی برای ارزیابی سیاست‌های اجتماعی موفق طراحی می‌کند:
- ارزیابی برنامه‌ای: این بعد همان حوزه پژوهش کلاسیک اهداف سیاستی است یعنی نظریه تغییر پشتیبان سیاست اجتماعی و انتخاب ابزارهای سیاستی اتخاذشده. تمرکز اصلی این حوزه ارزیابی، قضاوت آن بر اساس میزان دستیابی به تأثیرات ارزشمند است.
- ارزیابی فرآیندی: در اینجا تمرکز بر سر این است که فرآیندهای طراحی سیاست، تصمیم‌گیری و ارائه به چه شکلی سازمان‌دهی و مدیریت‌شده‌اند و اینکه این فرآیندها تا چه میزانی بر ظرفیت حل مسئله (کارایی و کارآمدی)، دستاوردهای اجتماعی، برقراری عدالت رویه‌ای در میان ذینفعان کلیدی و عموم مردم تأثیر می‌گذارند.
- ارزیابی سیاسی: این بُعد از ارزیابی سیاستگذاری‌های اجتماعی بررسی می‌کند که عاملان و سیاست‌گذارانی که در پیشبرد و ارائه سیاست سهیم بوده‌اند تا چه میزانی در ساخت و حفظ ائتلاف‌های سیاسی پویای حامی سیاست موفق بوده‌اند و تا چه میزانی، مشارکت در طراحی و اجرای این سیاست بر محبوبیت و شهرت سیاسی آن‌ها تأثیر می‌گذارد. به‌عبارت‌دیگر، این بعد از ارزیابی سیاستی، هم الزامات سیاسی موفقیت سیاستگذاری و هم توزیع منافع و زیان‌های سیاسی در میان افراد مرتبط با آن سیاست را تحلیل می‌کند.
- ارزیابی در طول زمان: موفقیت یا شکست یک سیاستگذاری اجتماعی، برنامه‌ریزی یا پروژه را نباید در قالب یک تصویر ایستا بررسی کرد بلکه باید این مسئله را در چارچوب پویایی‌های یک فیلم ملاحظه کرد. بنابراین، موفقیت یک سیاست باید بر اساس عملکرد و مشروعیتی که با پیشبرد سیاست از ارائه طرح پیشنهادی تا طراحی و پیاده‌سازی در طول زمان کسب می‌شود موردبررسی قرار گیرد. بررسی شکل پیشرفت عناصری همچون مشروعیت سیاسی، تأثیرگذاری و فرآیند سیاستی در طول زمان نیز حائز اهمیت است. بافتارها و زمینه‌ها ممکن است تغییر کنند، پیامدهای ناخواسته‌ای ممکن است بروز یابند و تاریخ نیز همیشه شگفتی‌هایی در مشت دارد. سیاست‌های موفق آن‌هایی هستند که از طریق سازوکارهای پویای طراحی (و تصحیح طراحی) و برنامه‌ریزی بر اساس یادگیری، خود را با این رویدادها تطبیق می‌دهند.
مطالعات موردی
پس از مقدمات نظری نوبت به طرح مطالعات موردی روایت‌های موفق در این چارچوب می‌رسد. این مطالعات موردی از منطق خشک مقایسه و تطبیق سیاست‌ها یا شناسایی سازوکارهای علّی فراتر می‌روند و به دنبال مستندسازی، درک و ساخت مسئله حول مجموعه‌ای از مطالعات موردی هستند.
نمونه‌های موفق موردبررسی در کتاب «موفقیت‌های عظیم سیاستگذاری» عبارت‌اند از:
- طرح بولسا فامیلیا در برزیل (چطور برزیل عظیم‌ترین طرح یارانه نقدی مشروط را برقرار ساخت)،
- خدمات درمانی با کیفیت بالا و هزینه پایین در سنگاپور،
- کاهش زمان انتظار در نظام سلامت ملی انگلستان،
- کنترل مصرف تنباکو در انگلستان،
- GI Bill چگونگی فراهم‌سازی حمایت‌های اجتماعی برای سربازان آمریکایی که از جنگ دوم جهانی بازگشتند،
- نظام آموزشی فنلاند،
- تحولات دیجیتال در کشور استونی پس از گذار از کمونیسم،
- صندوق پتروشیمی نروژ (چگونگی خنثی ساختن «نفرین منابع»)،
- تحول اساسی اقتصادی نیوزیلند،
- اصلاحات بازار کار در آلمان.
«سیاستگذاری اجتماعی موفق» در اکثر موارد برچسبی نیست که از بدو تدوین طرح بر پیشانی یک سیاست گذاشته شود بلکه حاصل کشمکش و جدال بین روایت‌ها است. در هرکدام از این مطالعات موردی تلاش شده است به برخی از جنبه‌های موفقیت و برخی از پرسش‌ها در مورد فرآیند طراحی و اجرای سیاستگذاری‌های اجتماعی موفق پرداخته شود. بدین ترتیب، نویسنده هر فصل روایت خود را بازگو می‌کند اما تمامی این فصول می‌توانند ذیل یک سرفصل کلی‌تر، روایتی کلان را منتقل کنند. برخی از پرسش‌های مهم در این مورد را در پایین لیست کرده‌ایم:
- بر اساس تعریف ارائه‌شده و بر اساس عناصر ارزیابی سیاست‌های اجتماعی که در این کتاب ترسیم‌شده‌اند، استدلال‌های اساسی در مورد موفق بودن این سیاست کدامند؟
- بافتارهای نهادی و سیاسی این سیاست اجتماعی کدامند؟
- این سیاست به دنبال رسیدگی به کدام چالش خاص بوده است و به کدام یک از اهدافش دست یافته است؟
- رهبران، مدافعان و مجریان اصلی این سیاست اجتماعی چه افرادی بوده‌اند و چگونه توانسته‌اند حمایت لازم را کسب و حفظ کنند؟
- فرآیندهای طراحی سیاستی (از ایده‌ها و جاه‌طلبی‌ها تا برنامه‌ها و ابزارها) چطور پیش رفتند و چه عواملی بر مسیر پیاده‌سازی آن‌ها مؤثر بودند؟
- فرآیندهای تصمیم‌سازی سیاسی (از ارائه طرح پیشنهادی تا تعهدات مشخص حقوقی و بودجه‌ای) که به اتخاذ این سیاست منتهی می‌شوند، چطور پیش رفتند و چه عواملی بیش از همه در این امر دخیل بودند؟
- فرآیند پیاده‌سازی (اقدامات پس از تصویب قانون) چطور پیش رفتند؟
- مشروعیت این سیاست چطور کسب شد و چه عواملی بر آن اثر گذاشتند؟
- تغییرات در زمینه سیاسی یا عملیاتی (همچون تغییر در دولت، محدودیت‌های مالی یا حوادث بحرانی) در طول زمان چه تأثیری بر ویژگی‌های کلیدی سیاست اجتماعی موردبحث و نیز سطوح مشروعیت و حمایت مردمی سیاست گذاشتند؟
- به‌طورکلی تحلیل‌گران سیاستی و نقش‌آفرینان سیاستی چه درس‌هایی می‌توانند از این موفقیت سیاستی بگیرند؟ آیا این نمونه‌ها از ابتدا نیز موفقیت تلقی می‌شدند یا به‌مرور زمان ارزیابی‌ها تغییر کرده است؟ چقدر احتمال می‌رود که این نمونه‌ها در آینده نیز یک موفقیت باقی بمانند؟
- عناصر خاص زمینه‌ای (همچون زمینه‌های خاص اقتصادی، اجتماعی یا سیاسی یا حوزه خاص سیاستی) به چه میزانی تعمیم درس‌های آموخته‌شده از این نمونه‌ها را محدود می‌سازند؟
نتیجه‌گیری
تمامی کسانی که در طراحی و پیاده‌سازی سیاستگذاری‌های اجتماعی نقش دارند، تلاش می‌کنند از تجربیات سیاستی گذشته درس بگیرند. این تجربیات اگر به شکلی نظام‌مند و علمی موردبررسی قرار گیرند، این ظرفیت را دارند تا در سیاستگذاری‌های آتی نقشی بسیار مؤثر داشته باشند. کتاب «موفقیت‌های عظیم سیاستگذاری اجتماعی» نیز تلاش در همین راستا است. مطالعات موردی که در اینجا ارائه شدند، چشم‌اندازهای خوبی در مورد عوامل مؤثر بر موفقیت سیاست‌های اجتماعی ارائه می‌کنند و امید است که بتوان بینش‌ها و ملاحظات مفیدی از آن‌ها استخراج کرد.