سند ملی کار شایسته: مسیری به سوی حمایت از نیروی کار
سومین جلسه از سلسله نشست‌های هم‌اندیشی درباره مسائل رفاهی نیروی‌کار و برنامه هفتم توسعه در ۲۶ ام آبان ماه ۱۴۰۰ به صورت مجازی توسط مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه جهاد دانشگاهی برگزار شد و به موضوع سند ملی کار شایسته اختصاص داشت. مفهوم کار شایسته اولین بار در سال ۱۹۹۹ توسط رئیس سازمان بین‌المللی کار (ILO) به‌عنوان ضرورتی برای بهبود شرایط اقتصادی و اجتماعی نیروی‌کار در بازار کار جهان معرفی شد. سازمان بین‌المللی کار و بسیاری دیگر از سازمان‌های مدافع حقوق کار بر این باورند که کار شایسته، یکی از عوامل مهم توسعه پایدار است. در ایران، موضوع کار شایسته و نماگرهای آن از سال ۱۳۸۳ و در برنامه چهارم توسعه مطرح شد. اما، این سند در طول اجرای برنامه‌های چهارم و پنجم توسعه تدوین نشد، تا اینکه بالاخره در مادهٔ ۱۹۴ برنامه ششم توسعه به عنوان یک الزام قانونی مطرح، و در ۲۹ اردیبهشت ماه سال ۱۳۹۸ در جلسه هیئت دولت به تصویب رسید.
-
سند ملی کار شایسته و مؤلفه‌های آن
در ابتدای نشست، آقای محمدرضا کارگر مشاور معاونت توسعه و کارآفرینی وزارت کار و تعاون توضیحات کاملی را در خصوص سند و مؤلفه‌های کار شایسته ارائه نمودند. ایشان با تأکید بر اینکه در سند برنامه ششم توسعه تکلیف بر تدوین سند ملی کار شایسته شده بود، اما آنچه در واقع در سال ۱۳۹۸ توسط هیئت دولت به تصویب رسید سند اشتغال بود تا سند ملی کار شایسته، گفت: عواملی مانند عدم تعادل بازار کار، نرخ بالای بیکاری، فقر کاری، زیر حد ظرفیت کار کردن، کار غیرمولد، وضعیت نامناسب فضای کاری، معیشت، ثبات شغلی و غیره که در حوزه مباحث روابط کار ارتباط بین کارگر و کارفرما را در محیط بنگاه اقتصادی سامان می‌دهد، دچار نابرابری شدید شده است. در کار شایسته حتماً باید مؤلفه‌های حقوق بنیادین کار مطرح باشد، در عین حال چهار حوزه عملیاتی یا حوزه محوری داریم که باید زمانیکه به موضوع کار شایسته می‌پردازیم به این چهار حوزه نیز توجه داشته باشیم:
اشتغال به صورت عام دیده می‌شود یعنی نیروی‌کار چه اشتغال رسمی داشته باشد چه غیررسمی باید فرصت‌های شغلی برابر داشته باشند. نکته بعدی پوشش حمایت‌های اجتماعی است یعنی کارگران از بیمه‌های بیکاری، درمان و موارد مربوط با بازنشستگی و از کار افتادگی برخوردار باشند. گفتمان یا گفتگوی اجتماعی که بین بازیگران این عرصه و تصمیم‌گیران اساسی یعنی کارگران، کارفرمایان و دولت شکل می‌گیرد، حتماً باید از جنس مذاکره، سه‌جانبه و تعاملی باشد. مباحثی در این حوزه مطرح می‌شود که آیا تشکل‌ها نماینده واقعی جامعه هدف خود هستند، یا نه؟ تشکل‌هایی که در مجامع تصمیم‌گیری حوزه‌های سه جانبه برای چانه‌زنی وجود دارند آیا نماینده اکثریت هستند؟ آیا طیف یا تنوع جامعه هدف را چه در سمت کارگری و چه در سمت کارفرمایی پوشش می‌دهند؟ و حتی آیا دولت نماینده واقعی خود را که به مداخلات بازار کار و تعادل عرضه و تقاضا توجه دارد به این جلسه دعوت می‌کند یا همه این‌ها شکلی و صوری است؟
کارگر تأکید کرد سند ملی کار شایسته که در برنامه ششم تدوین شد، متأسفانه مستندات آن که تا حدودی برخی از اجزای کار شایسته را هم تبیین می‌کند، به‌همراه مصوبه اصلی هیئت دولت ابلاغ نشد یعنی یک مقدار در ارائه آنچه داشتیم خوب عمل نکردیم. در بعضی از مؤلفه‌های کار شایسته هم به مقاوله‌های ILO پیوسته‌ایم و هم در چارچوب روابط کار آن‌ها را رعایت می‌کنیم. اما مؤلفه‌ای مانند آزادی تشکل‌ها هم هست که به مقاوله‌نامه آن نپیوسته‌ایم و هم به نظر می‌رسد تسلط برخی از تشکل‌های خاص مانع ایجاد فضای فراگیر نقش‌آفرینی در تصمیم‌گیری‌های جمعی باشد که نیازمند بازنگری و اصلاح دارد. حداقل فعالانی که به عنوان نماینده کارگری و کارفرمایی الان حضور دارند صراحتاً بگویند نماینده چه جامعه‌ای و چه درصدی از جامعه هدف کارگران و کارفرمایان هستند؟ چه بسا سازوکار موجود طوری طراحی شده باشد که گفتمان واقعی کارگرانی که در بخش غیررسمی یا حوزه‌های سطح پایین فعالیت می‌کنند به نحو شایسته‌ای به حوزه‌های تصمیم‌گیری منتقل نشود.
-
سه‌جانبه‌گرایی در کشور مورد غفلت واقع شده است
کارگر در ادامه صحبت‌های خود با انتقاد از عملکرد شورای عالی کار گفت: این شورا عمده فعالیت خود را به تعیین دستمزد سالانه محدود کرده است که شاید جزئی‌ترین وظیفه چنین شورایی است. اغلب درخواست‌های جامعه کارگری و کارفرمایی که می‌تواند از بستر شورای عالی کار که تنها مرجع سه‌جانبه‌گرایی در کشور است پیگیری شود مورد غفلت واقع می‌شود.
از منظر اقتصادی شرایطی را در بازار کار داریم که هزینه‌های مبادله برای بنگاه‌های اقتصادی قابل توجه است. هزینه مبادله هزینه‌ای است که در فرایند تولید بنگاه نقشی ندارد اما به بنگاه تحمیل می‌شود. رقم هزینه مبادله در کشور ما بسیار زیاد است و همه تلاش‌ها برای بهبود فضای کسب و کار به این سمت است که هزینه مبادله به صفر میل کند، این درحالی است که قانون کار و تأمین اجتماعی خودشان چنین هزینه‌ای را به بنگاه تحمیل می‌کنند. در دولت فعلی با توجه به موضوع زیست بوم اشتغال توجه‌شان و اولویت‌شان به سمت تولید است. خوب است رویکرد از پرداخت تسهیلات بانکی و سایر سازوکارهای تشویقی بازار کار که صرفاً اشتغال موقت ایجاد می‌کنند به سمت اشتغال پایدار تغییر کند و ردپای این اقدام در لایه‌های مختلف دولت مشاهده گردد. همچنین شاخص‌های متناسب با آن به‌منظور رصد این جریان عملی منتشر شود.
یک رویکرد خوب که سند اشتغال با رهیافت کار شایسته دارد آن است که اجازه می‌دهد بصورت سالانه سند مورد بازنگری قرار گیرد و نظرات گروه‌های کارگری و کارفرمایی برای بهبود آن در طول زمان لحاظ شود. ما باید بتوانیم این رویکرد را که رویکردی کیفی در سطح بالای جهانی است، بومی‌سازی کرده و مورد بازنگری و اصلاح قرار دهیم که البته تا حدودی از منظر اسلامی مورد بازنگری قرار گرفته است. اما مشکل اصلی عملیاتی کردن این سند است که همچنان در آن دچار مشکل هستیم. به نظر من بهترین محفل برای شروع از کار مطالبه‌گری باید از سمت گروه‌های فعال کارگری باشد. کارفرمایان از منظر اقتصادی و ماهیت فضای کار به گروه‌های کارگری کمک کنند و دولت ناگزیر شود ضمن شنیدن گروه‌های ذینفع کارگری و کارفرمایی در قالب بهبود فضای کار سامان‌دهی و بهسازی کنند.
-
موانع اجرای سند کار شایسته از منظر نماینده کارفرمایان
در ادامه جلسه اصغر آهنی‌ها نماینده اتاق ایران در این نشست به بحث هدف‌گذاری در اشتغال اشاره کرد و گفت: اسناد ملی پس از تهیه و تعیین زمان‌بندی مشخص باید پیگیری و به اجرا برسند، اما متأسفانه در بسیاری از اسناد این توالی دیده نمی‌شود و تنها به طرح مسائل کلی و کلان بسنده می‌شود. رسیدن به نتایج مطلوب یک زنجیره به‌هم پیوسته است، اینکه با تدوین یک سند قطعاً اشتغال به وجود آمده و ما دیگر مشکلی نداشته باشیم تفکری اشتباه است. اما اگر زنجیرهٔ بهم پیوسته موجود در مباحث کار را اصلاح، اجرا و بهبود بخشیم قطعاً می‌توانیم به نقطه مطلوب برسیم.
آهنی‌ها در پاسخ به این سؤال که موانع اصلی عدم اجرای این سند را در کشور چه می‌دانند، پاسخ داد: در اجرای اسناد باید دو نوع هزینه را مدنظر داشته باشیم یکی هزینه‌های دستمزدی و دیگری هزینه‌های غیردستمزدی یا هزینه‌های اجتماعی است که در کشور ما مورد دوم بیش از ۵۰ درصد هزینه‌های جاری افراد درگیر کار را تشکیل می‌دهد. اتفاقاتی مانند محاصره، جنگ و تحریم‌های ظالمانه مانع از دسترسی به آن شد، این موارد سبب شد تا دولت قدرت حرکت برای اجرای کافی و وافی این بندها را نداشته باشد و خلأ ایجاد شده مشکلات عدیده‌ای را برای نیروی‌کار ایجاد کند. رویکرد اصلی سند فوق ایجاد اشتغال است و هرکجا از اشتغال صحبت شود بیکاری هم در کنار آن مطرح می‌شود و عوامل ایجاد بیکاری در کشور ما عوامل اقتصادی است. آهنی‌ها ادامه داد: با تورمی که ما در کشور تجربه می‌کنیم عملاً هرآنچه داریم بواسطه تحریم‌ها بخار می‌شود و از دست نیروی‌کار خارج می‌شود. که هم کارگر و هم کارفرما هردو متضرر خواهند شد.
نماینده اتاق ایران در ادامه صحبت‌های خود به سایر عوامل مانند آموزش، عدم استفاده کامل از ظرفیت تولیدی واحدهای صنعتی، نداشتن مهارت نیروی‌کار، سیاست‌های غلط اقتصادی مانند تزریق پول جهت تأمین طرح‌های خوداشتغالی، نقص زیرساخت‌ها و عدم انعطاف قانون کار اشاره کرد و تصریح نمود از برنامه سوم تا به امروز بحث اصلاح و بروزرسانی قانون کار، قانون تأمین اجتماعی و قانون بیمه بیکاری البته با نظر شرکای اجتماعی مطرح است اما بعد از قریب به ۲۰ سال هنوز اقدام بایسته‌ای صورت نگرفته است. بنابراین قبل از اجرای سند که رویکرد غالب آن اشتغال است باید الزامات مورد بحث مدنظر قرار گیرد.
-
گفتگوهای اجتماعی بسیاری از مسائل و مشکلات فضای بازار کار را حل می‌کند
در ادامه نشست هادی ابوی دبیر کل کانون عالی انجمن‌های صنفی کارگران گفت: متأسفانه این سند تا به امروز اجرایی نشده است که بتوانیم معایب آن را برطرف کنیم. اما به صورت کلی اگر نگاهی به سند بیندازیم سند بسیار خوبی است که امکان اجرای آن نیز در کشور وجود دارد. یک بحث اصلی و مهم در آن گفتگوی سه جانبه و آزادی تشکل‌ها برای گفتگو با شرکای اجتماعی خود است. متأسفانه در چهار سال گذشته ما نتوانستیم با دو شریک اصلی خود یعنی دولت و کارفرمایان بر سر یک میز روی موضوعاتی مانند عدالت اجتماعی، دستمزد، معضل بیکاری و اشتغال دائمی گفتگو کنیم. گفتگوهای اجتماعی بسیاری از مسائل و مشکلات فضای بازار کار را حل می‌کند. امروز ما نیازمند تقویت فرهنگ کار هستیم بخصوص که امروز یا در آینده نزدیک خیلی از مشاغل را از دست می‌دهیم و مشاغل جدید جایگزین آن‌ها می‌شود.
نه دولت، نه تشکل‌ها و نه اقشار مطالبه‌گر هیچ‌کدام برای اجرای این سند مطالبه‌گری انجام نداده‌اند، در حالیکه این سند فرصت گفتگو را در اختیار فعالان بازار کار قرار داده است، مشکلات بازار کار را با گفتگوهای دست‌جمعی قابل حل است. باید کارگروه‌هایی تشکیل داد و مشکلات بازار کار را در آن‌ها به بحث و گفتگو گذاشت، قطعاً کمک شایانی به بهبود فضای کسب‌وکار خواهد کرد.
-
الزامات اجرای سند در برنامه هفتم توسعه
کارگر در پاسخ به این سؤال که چه الزاماتی باید برای اجرای سند فوق در برنامه هفتم دیده شود، توضیح داد: هرچند سند فوق با شتاب‌زدگی در برنامه ششم توسعه تدوین شد، اما عمده ارکان اصلی کار شایسته در آن دیده شده است، جنس سند اجرایی نیست ولی برای ادامه مسیر می‌تواند مبنای عمل در برنامه هفتم توسعه نیز قرار گیرد. مهم آن است که این برنامه میان‌مدت برش‌های کوتاه‌مدت و اجرایی بخورد. مورد دیگر آن است که بدانیم موقعیت ما در اجرای کار شایسته کجاست؟ وزارت کار از میان شاخص‌های قابل محاسبه‌ای که ILO پیشنهاد داده است، سری زمانی ۱۶ شاخص را تهیه کرده که راهنمای خوبی برای درک وضعیت است. مورد سوم باید مشخص شود چه تحولی در حوزه تشکل‌ها صورت گیرد که یک گام به سوی کار شایسته برداریم درغیراینصورت همچنان در جایگاه قبلی خود باقی می‌مانیم. نکته بعدی آن است که باید اولویت‌های مداخلات با کمک دو طرف کارگری و کارفرمایی مشخص شود. در این حالت است که می‌توان به پیشبرد این سند و دستیابی به این مفهوم متعالی امیدوار بود.
وی ادامه داد: البته نیازمند اصلاحات پارامتریک و از نوع مقرراتی نیز هستیم. مواردی همچون نقش‌آفرینی نیروی‌کار، انعطاف‌پذیری بازار کار، توجه به عرصه‌های نوین اشتغال مانند آزادکاری، دورکاری و غیره داریم. امروز محتوی حقوق کار در کشور ما درکی از It یا فری‌لنسرها ندارد. متأسفانه گروهی هستند که صدایی در جامعه دارند و به شدت در مقابل تغییر یا اصلاح قانون کار مخالفت می‌کنند. قانونی که به صراحت بخش کارفرمایی آن را مناسب نمی‌داند، بنابراین با یک سری اصلاحات از منظر قوانین و مقررات می‌توانیم اصلاحات و انعطاف‌هایی را در آن ایجاد کنیم که کمک‌کننده حرکت در مسیر کار شایسته باشند.
آهنی‌ها نیز در پاسخ به این سؤال گفت: باید دید ظرفیت‌های عمومی در کشور می‌تواند برای اجرای کار شایسته مورد استفاده قرار گیرد؟ قوانین ما قابلیت حرکت به سمت کار شایسته را دارند اما برنامه‌ریزی مشخص نداریم. باید برنامه داشته باشیم، رصد کنیم و نهایتاً بعد از پایش، اصلاحاتی برای رسیدن به نقطه مطلوب اعمال کنیم. مورد بعدی متولی مشخص است. اجرا و رصد این سند باید متولی خاص و مشخصی داشته باشد. بحث انعطاف قانون مورد دیگری است که باید در برنامه‌های توسعه دیده شود. قانون می‌گذاریم ولی فقط بخشی از آن اجرا می‌شود. چرا؟ چون قابلیت اجرا ندارد. قانون باید برای شاخص‌های مختلف انعطاف داشته باشد. قانون باید برای صنایع کوچک، بزرگ، اصناف و حتی کشاورزی قابلیت انعطاف براساس ویژگی‌هایشان داشته باشیم. نمی‌توانیم با یک چارچوب و خط‌کش همه را برش بزنیم. انعطاف در قانون کار و هم قوانین تأمین اجتماعی و بیمه لازمه اجرای آن‌هاست.
وی ادامه داد: اصلاح فضای کسب‌وکار از قوانین گرفته تا جزئی‌ترین موارد بسیار ضروری است. در غیراینصورت نمی‌توانیم از سرمایه داخلی به درستی استفاده کنیم قطعاً سرمایه خارجی هم در کار نخواهد بود. شرکای اجتماعی در کنار هم پیشبرد اصلاحات را بر عهده بگیرند و نهایتاً مشاغل در آینده به‌مراتب تغییر خواهد کرد بنابراین قوانین ما نیز باید اصلاح شوند تا مشاغل پایدار و توسعه یابند.
ابوی نماینده کارگران نیز بر اهتمام جدی برای اجرای سند تأکید کرده و ادامه داد: همانطور که آقای کارگر گفتند بعضی‌ها اصرار دارند تغییری در قانون کار ایجاد نشود. تشکل‌های کارگری هم در اصلاح برخی از مواد قانون کار صحه می‌گذارند. در دو دولت گذشته بحث اصلاحات با قوت بیشتری پیش رفت و تشکل‌های کارگری و کارفرمایی با هم گفتگو کردند و به نتیجه رسیدند فقط در چند ماده قانون اختلاف نظر داشتند. اما باز هم دولت فشار آورد تا اصلاحات مورد نظر خود را انجام دهد درحالیکه ما تشکل‌های کارگری هم نظر خود را داریم. به نظر ما بیشتر از قانون کار این دستورالعمل‌ها و آیین‌نامه‌هاست که چالش ایجاد می‌کند.
** گزارش نشست، در اول آذرماه در خبرگزاری ایلنا منتشر شده است.